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在日常税收征管中，如果一家企业既有应退（多缴、先征后退或其他原因形成）税款又有欠缴税款，税务机关直接拿应退税款抵扣欠缴税款是顺理成章的事。这就是我们常说的“以退抵欠”制度。

但当企业进入破产程序后，税务局还能像往常一样，单方面决定“以退抵欠”吗？

一、不同法律下相关概念的性质

1.税收征管法

“以退抵欠”性质：行政职权行为。

法律依据：《税收征收管理法实施细则》第七十九条。

操作方式：税务机关可以主动发起，直接将应退税款和利息抵扣欠缴税款。

2.企业破产法

“破产抵销”性质：债权人权利。

法律依据：《企业破产法》第四十条。

操作方式：必须由债权人（此处是税务机关）向破产管理人提出主张。

3.关键区别

破产程序具有优先效力。一旦企业进入破产程序，所有债务清偿行为都要纳入破产法的框架下进行。税务机关需要暂时放下“管理者”的身份，以“债权人”的身份参与破产程序。

二、核心争议：能否突破破产清偿顺序？

这是整个问题的核心难点所在。

（一）不同领域情况

1.税收领域

“以退抵欠”范围广，应退和欠缴的税款、滞纳金、利息、罚没款之间可以“混抵”。

2.破产领域

债权清偿有严格顺序：

欠税是优先债权。

滞纳金是普通债权。

罚款是劣后债权。

（二）矛盾点

如果允许税务局用应退的“普通款项”直接抵销欠缴的“优先税款”甚至“劣后罚款”，是否突破了破产法设定的清偿顺序？

（三）解决观点与依据

学术界观点：主流观点认为可以抵销。

法律依据：最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（二）》明确，抵销不受双方债务“标的物种类、品质不同”的影响，为不同性质债权债务之间的抵销开了绿灯。

三、实操要点：税务局在破产程序中该怎么做？

1. 启动方式要转变

税务局必须主动向管理人提出书面抵销主张，不能再坐等系统自动抵扣或单方面下发通知书。

2. 异议处理是民事诉讼

如果管理人对抵销主张有异议，需要由管理人向法院提起民事诉讼（而非税务局提起行政诉讼）。

法院判决前，税务局无需先行退税。

3. 债权申报要“全额报”

即使打算主张抵销，税务局在申报税收债权时，也应按照欠税全口径金额申报，不应提前扣除拟抵销部分。待抵销成立后，再作调整。

破产程序就像一个大熔炉，一旦企业进入其中，所有的债权债务关系都要按照破产法的规则重新梳理。对于税务机关来说，这既是对传统征管习惯的挑战，也是法治进步的体现。

只有在行政权与司法权找到平衡点时，破产程序才能更加顺畅地进行，各类债权人的合法权益才能得到更好的保障。

【温馨提示】本文基于专业文章整理，具体案例需咨询专业律师或税务人员。