PPP暂停，问题出在哪？
导读
6月26日公布的《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，披露了2022年PPP项目审计情况。报告提及，此次重点抽查了18省市本级及187个地区计划总投资1.53万亿元的408个项目，还提出了发现的三个方面的问题，包括入库环节审核不严、履约环节不尽诚信、建设运营环节不当推责揽责。
6月28日，第十四届全国人民代表大会财政经济委员会关于2022年中央决算草案审查结果的报告中也提到了PPP，表述为：“严格规范政府与社会资本合作项目（PPP）。”
2023年PPP进入停摆状态，财政部PPP中心项目库暂停入库，一些地方政府在整改以往实施的PPP项目，PPP下一步走向何方，备受关注。
一位地方政府投融资人士表示，今年上半年没有任何新增的PPP项目，老项目也暂停了，而因为PPP审计的问题，特许经营项目也基本停止。该人士建议PPP尽快结束停摆状态，政策应该有明晰方向和定位，以减少各方的损失，如果PPP模式不可行，政府方可选择其他模式实施，避免因暂停造成更大的损失。
6月29日，一位南方省份从事PPP咨询的行业人士告诉记者：“近几年，各地基础设施补短板和公共服务设施的完善，主要得力于财政投入，地方平台企业依靠专项债资金的投入，以及通过PPP等机制引入社会资本的资金和技术力量。本轮PPP项目的暂停和整改，相当于是‘休克疗法’，对已入库项目的新建项目和准备开工等项目基本停滞，新项目的策划和启动更是少之又少，这直接对地方的城乡开发建设、基础设施完善和经济社会发展产生了深远而广泛的影响。”
上述审计报告提到审计部门2022年重点抽查了18省市本级及187个地区计划总投资1.53万亿元的408个项目，发现的三个问题是：
一是入库环节审核不严。11个地区的19个项目是由中介机构通过夸大预期收入、调减财政支出责任等方式虚假包装后得以入库，其中14个项目存在政府部门虚构财政财务数据的现象。
二是履约环节不尽诚信。11个地区的14个项目以承诺办理用地手续引入社会资本，但由于占用基本农田无法获得用地许可等，导致项目因土地未落实而停工停建或进度缓慢。
三是建设运营环节不当推责揽责。一方面，6个地区将新城新区产业规划、城市运营等职能，与具体项目“整体打包”交由社会资本方实施，因远超社会资本方能力，大多半途而废。另一方面，10个地区在15个项目中违规约定由政府方或当地国企负责运营，不当承担了应由社会资本方承担的风险。部分项目形成损失浪费。至2022年6月底，有151个项目进展缓慢、停工甚至烂尾等，造成国有资产损失17.22亿元；10个地区违规建设10个会议场馆或景观工程等，涉及计划投资75.66亿元。
一位PPP从业人士告诉记者，预期收入的估算难度是客观存在的，存在偏离情况的原因主要是可研深度不够或不够扎实，中介机构的夸大，或者项目外部客观因素有较大改变，另外费价机制改革的推进情况不理想，也是导致该问题的重要原因。
对于审计部门提出的诚信问题，上述从业人士则表示，诚信履约是PPP项目推进的最重要保障。现实情况是政府和社会资本不诚信履约的情况一定程度的存在，据其统计，政府不诚信履约的情况相对还较多，主要是因为换届变动导致认识不够，人员调整导致技术力量不足，和项目很多外部配套政策和条件还需依靠政府相关部门的配合等。
针对审计部门提出的第三个问题，即“建设运营环节不当推责揽责”，上述从业人士认为，这个问题主要涉及新区片区开发的产业规划和城市运营，从实施效果和逻辑来看，由社会资本统一实施效果好，但实施难度较大。华夏幸福推进的开发模式就是一个典型案例，也是目前争议较多的，关键是看到底是社会资本没有做好产业规划或城市运营导致出现问题，还是同期投资规模太大，无力实施，导致项目实施受到不利影响。
该人士表示，部分项目由地方国企不当地承担了运营，这既有地方政府对PPP政策规范性要求认识不够的因素，也有客观的现实考虑：一是地方国企运营的低标准和低成本，社会资本运营因为承担风险导致的成本较高，两者往往需要权衡；二是少数项目的社会资本“重建设轻运营”，履约不够，需要加强监管，选优汰劣。
目前，打开财政部PPP中心网站，首先看到的是弹出公告：“近期陆续收到咨询全国PPP综合信息平台开放时间的邮件和电话，目前系统仍在持续升级改造中，查询功能和登录入口暂不开放，敬请理解。如有疑问，可通过电子邮箱（PPP@cpp－pc.org）与我们联系。”
在以前最受关注的项目库栏，已经全部变为系统维护中。
上述政府投融资人士坦言：“PPP项目已经暂停四个多月，对很多项目的推进造成了较大的冲击和影响。现在部分地方政府和社会资本方对PPP模式较为悲观。PPP模式经过几次清库，由于PPP项目入库慢，实施流程长，推进缓慢，在实施过程中审查多，参与方已经望而生畏，尤其是政策不确定性增加，目前停摆几个月的情形下，各方对后续PPP的前景都不看好。”
上述从业人士告诉记者，在此次整改中，某省要求摸底、上报推动PPP以来的项目数量、涉及总投资；不同类型项目（签订PPP合同/特许经营协议/BOT协议等）数量、总投资；已开工项目数量、总投资；已投入运营项目数量、总投资；需要政府付费项目数量、总投资、政府付费占比；停止实施的项目数量、总投资。
该人士还透露，当时要求暂停对新的PPP项目履行审批（核准）或备案等投资管理程序、暂停对PPP项目给予新的资金支持、暂停PPP项目信息监测服务平台对外展示、暂停向社会推介PPP项目等情况。对已经履行审批（核准）、备案手续但未开工的项目，提醒或建议有关方面暂停办理前期手续或暂停开工项目数量、涉及总投资情况。
PPP的突然停摆对项目和基建投资也产生了比较大的影响。
上述南方咨询人士说，PPP的停摆影响主要有三个方面：
一是地方基础设施补短板、环境保护和城乡开发建设受制于资金投入和技术力量的投入，放缓了进度，很多项目的推进处于暂停状态。
二是很多项目的暂停，导致建材、用工，以及相关的融资活动大幅下降，同时，地方的税收收入大幅下滑，影响到了地方经济社会发展。
三是影响了地方谋划和策划新项目的信心，因为资金投入难度加大，可选的实施模式和路径的不确定，地方对于如何谋划和推进新项目多处于犹豫状态，多是先看看再说。“在当前经济下行压力不断增加和坚决防范新增地方政府隐性债务的形势下，暂停PPP模式，让地方经济发展失掉了一个引擎。”上述政府投融资人士说，PPP停摆对项目产生的杀伤力较大，目前除了已经在施工的PPP项目外，已经招标的、项目公司已经成立的PPP项目，已经入库的PPP项目，由于政策停摆造成的损失，对后续政府和社会资本方及项目参与各方都有较大的影响。
规范与前景
6月27日，中国注册税务师协会公布了关于印发《PPP（政府和社会资本合作）项目税收策划业务指引（试行）》的通知（下称《通知》），共五章六十三条，主要从业务定义与目标、业务实施、业务成果与档案等三方面进行了针对性工作指引。
比如：《通知》提出，PPP项目设立阶段税收策划应重点关注以下事项：出资方式选择、融资方式选择、组织形式选择、项目前期费用处理、纳税人资格认定、项目投标报价测算、项目合同谈判、股东合同签订等；PPP项目运营阶段税收策划应重点关注以下事项：后付费机制选择、税收优惠政策适用、收到政府补贴处理、项目适用税率和税目、试运行期间、资产和成本管理等。
山西万方建设工程项目管理咨询有限公司副总经理连国栋告诉记者，这份PPP暂停期出台的《通知》引发了不少反响，指引的出台体现出以下几方面的新意：一是指引的出台，使PPP项目的税收有了行业指导性意见，从2014年PPP项目推行以来，PPP项目的税收一直缺乏行业的文件，对于PPP项目的涉税问题，各地认识不一，掌握的尺度不一，导致产生了不少争议，在指引出台后，有利于减少纷争，在后PPP时代，助力PPP项目的规范发展。
二是指引的出台，使PPP项目税收筹划从出资、前期费用处理、建设阶段、项目用地取得、运营阶段、移交阶段的不同阶段税收策划提出关注重点，有利于通过税收方式使PPP合同签订、项目运作方面更为规范。
三是指引的出台，从PPP税收策划方面提出了规范的运作流程，有利于PPP项目从全生命周期来进行税收策划，合理降低项目公司的税负，提升项目的收益。
连国栋认为，从指引来看，目前PPP项目实际运作也存在一些风险和不足，主要体现在：一是目前PPP项目税收政策散见于各种税收法律，缺乏专门的法律条文规定，各地对政策掌握的尺度不一，导致实际执行中出现偏差，往往使策划停留在纸面上，难以落到实处。
二是目前PPP项目出现暂停，对于政策性停摆导致的一些损失关注很可能大于对税收的关注。
三是指引中一些提法也值得商榷，如指引中说项目公司也可作为拆迁主体，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，项目公司是不具备拆迁主体的资格；政府作为拆迁主体一般采取固定收益方式保障项目公司收益。类似的描述在审计时往往容易被认为是政府兜底和固定回报，建议进一步规范相应的描述。
